引言
2013年5月，習近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學習時指出：從制度上來說，我們要建立健全資源生態環境管理制度，加快建立國土空間開發保護制度，強化水、大氣、土壤等污染防治制度，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值、代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。
【摘要】
新安江發源于安徽黃山，平均出境水量占下游浙江千島湖入庫水量的68%以上。新安江及千島湖流域事關浙江乃至整個長三角地區的生態安全。本世紀初，黃山進入工業化、城鎮化加速發展的階段，大量污水和垃圾通過新安江進入千島湖，2010年左右水質富營養化趨勢明顯，流域生態安全面臨嚴峻挑戰。
流域應進行整體、系統保護和治理，但上下游常常分屬不同行政區域，需要建立機制統籌協調。為破解流域保護的整體性與管轄權分割的矛盾，在財政部、原環境保護部組織協調下，2012年全國首個跨省生態保護補償試點在新安江流域啟動實施。中央財政安排獎勵資金，皖浙兩省高位推動，以互利共贏為目標，不斷加大補償力度，推進流域上下游協同共治，實現了聯合監測、執法和應急聯動，依托“生態美超市”等項目，積極引導全民廣泛參與，建立多元投入機制，探索了綠水青山向金山銀山轉化的有效路徑。
經過兩輪試點，流域水質不斷向好，千島湖營養狀態指數逐步下降，實現了以生態保護補償為紐帶促進流域上下游統籌保護和協同發展的目的，探索出一條生態保護、互利共贏之路。中央財政實行退坡補助，兩省由“中央推著干”逐步變成“主動要求干”，補償機制正在向長效運行發展。正在推進建立的東江、汀江、九洲江、潮白河以及長江等跨省流域橫向生態保護補償機制，總體上都沿用了新安江模式，證明了該項機制推動流域上下游協調發展、促進保護治理的有效性。
【關鍵詞】
生態保護 生態保護補償 聯防聯治
一、背景情況
“源頭活水出新安，百轉千回入錢塘”，發源于安徽省黃山市休寧縣境內六股尖的新安江流域，干流總長359公里，近2/3在安徽境內，經黃山市歙縣街口鎮進入浙江境內，流入下游千島湖、富春江，匯入錢塘江。千島湖超過68%的水源來自新安江，新安江水質優劣很大程度決定了千島湖的水質好壞，關乎長三角生態安全。一江新安水，情系皖浙兩省。
然而，在流域水環境保護與管理上，流域的整體性與管轄權分割的矛盾一直存在。條塊分割致使上游新安江與下游千島湖水質保護長期單打獨斗，各自為政，缺乏合作共治的機制和平臺，實現跨省生態保護補償更是難度倍增。由于新安江上下游經濟社會發展水平存在一定差距，造成上下游理念不同、訴求不一。上游安徽黃山區域內渴望發展經濟、改善百姓收入，希望下游對其流域環境治理、社會發展機會成本均給予經濟補償；下游浙江杭州更加關注生態環境安全，但認為根據相關法律上游地區本來就有責任和義務將新安江水質保護好，確保入浙江境內水質良好。如何統籌兼顧上下游的利益，破解經濟發展與環境保護之間的困境，確保流域生態安全，成為擺在上下游面前的一道難題。
2007年，財政部、原環境保護部開始持續關注新安江流域問題，并多次組織皖浙兩省進行了不同層面的溝通磋商、深入調研，研究建立生態保護補償機制，其間對若干個解決方案進行了探討。2011年2月，習近平同志在全國政協《關于千島湖水資源保護情況的調研報告》上作出重要批示：“千島湖是我國極為難得的優質水資源，加強千島湖水資源保護意義重大，在這個問題上要避免重蹈先污染后治理的覆轍。浙江、安徽兩省要著眼大局，從源頭控制污染，走互利共贏之路”。為貫徹落實習近平同志重要指示精神和黨中央、國務院工作部署，財政部、原環境保護部聯合印發了《新安江流域水環境補償試點實施方案》，明確了試點工作目標、任務、保障措施等。在兩部門推動下，兩省分別于2012年9月、2016年12月簽訂生態保護補償協議，先后啟動兩期共6年試點工作，建立起跨省流域橫向生態保護補償機制。2017年底，兩輪試點結束。評估顯示，2012年—2017年新安江上游流域水質總體為優，保持為二類或三類，千島湖水質總體穩定保持為二類，營養指數由中營養轉變為貧營養，水質變差的趨勢得到扭轉。2018年，皖浙兩省第三次簽訂補償協議，逐步建立常態化補償機制。與2012年—2017年兩輪相比，水質考核標準更加嚴格，補償資金使用范圍有所拓展，明確提出了深化補償機制的任務要求，在健全生態保護補償制度上進一步實現創新和突破。
二、主要做法
在新安江流域生態保護補償機制醞釀并實施的過程中，皖浙兩省不斷統一思想、深化認識，以生態保護補償機制為核心，把保護流域生態環境作為首要任務，以綠色發展為路徑，以互利共贏為目標，以體制機制建設為保障，堅定不移走生態優先、綠色發展的路子。
（一）建立權責清晰的流域橫向補償機制框架
為確保試點順利開展，財政部、原環境保護部統籌協調，制定并出臺了《新安江流域水環境補償試點實施方案》《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》等政策文件，有效解決兩省存在的意見分歧，統一思想理念，推動皖浙兩省及時簽訂補償協議，明確細化責任，為試點的高效實施和整體推進提供了政策保障。試點實施方案突出新安江水質改善結果導向，基于“成本共擔、利益共享”的共識，堅持“保護優先，合理補償；保持水質，力爭改善；地方為主，中央監管；監測為據，以補促治”四項原則，以原環境保護部公布的省界斷面監測水質為依據，通過協議方式明確流域上下游省份各自職責和義務，積極推動流域上下游省份搭建流域合作共治的平臺，實施水環境補償，促進流域水質改善。
根據實施方案精神，皖浙兩省建立聯席會議制度，加強合作，協力治污，共同維護新安江流域生態環境安全。在中央相關部門的組織協調下，上下游聯合開展水質監測，每年由原環境保護部發布上年水質考核權威結果。以高錳酸鹽指數、氨氮、總磷和總氮四項水質指標2008年—2010年3年平均濃度值為基準，每年與之對比測算補償指數，妥善解決了兩省初期磋商時到底是以湖泊還是以河流水質為標準的分歧。補償措施主要體現對上游流域保護治理的成本進行補償，同時完善市場化補償措施，第一期試點中央財政每年拿出3億元，均撥付給安徽，用于新安江治理。每年新安江跨界斷面水質達到目標，浙江劃撥安徽1億元，否則安徽劃撥浙江1億元；第二期試點中央財政三年分別安排4億元、3億元、2億元，繼續撥付給安徽省，逐步退坡，兩省的補償力度則增加至每年2億元。
（二）加強流域上下游共建共享，打造合作共治平臺
1. 共編規劃，強化精準保護。按照“保護優先、河湖統籌、互利共贏”的原則，浙皖兩省積極溝通協商，聯合編制了《千島湖及新安江上游流域水資源與生態環境保護綜合規劃》，并經國家批準，進一步強化流域的共保共享。浙皖兩省政府作為該規劃實施的責任主體，分別制定并實施流域水資源與生態環境保護方案，共同承擔規劃目標和重點任務的落實。
2. 共設點位，強化信息共享。為實現交界斷面水質監測的長期性和科學性，經浙皖兩省及相關縣市共同商定，以浙江淳安縣環境保護監測站和安徽黃山市環境監測中心站為主體，在浙皖交界口斷面共同布設了9個環境監測點位。采用統一的監測方法、統一的監測標準和統一的質控要求，獲取上下游雙方都認可的跨界斷面水質監測數據，并每半年對雙方上報國家的數據進行交換，真正做到監測數據互惠共享。
3. 共建平臺，強化保護合作。浙皖兩省分別建立多個層級聯席交流會議制度，部門之間定期或不定期地舉行交流活動，建立起相互信任、合作共贏的良好局面。杭州市與黃山市共同制定《關于新安江流域沿線企業環境聯合執法工作的實施意見》等文件，建立雙方共同認可的環境執法框架、執法范圍、執法形式和執法程序，制定完善邊界突發環境污染事件防控實施方案，構建起防范有力、指揮有序、快速高效和統一協調的應急處置體系。淳安縣與黃山市歙縣共同制定印發了《關于千島湖與安徽上游聯合打撈湖面垃圾的實施意見》，并建立每半年一次的交流制度，通報情況，完善垃圾打撈方案。
4. 共謀合作，強化區域協同發展。新安江上下游持續深化合作共識，黃山與杭州多層面互動，兩市圍繞雙方簽署的多項合作協議，在生態環境共治、交通互聯互通、旅游資源合作、產業聯動協作、公共服務共享領域等方面不斷深化區域協同發展，實現共建大通道、共興大產業、共促大民生、共抓大保護的局面，在設施全網絡、產業全鏈條、民生全卡通、環保全流域等方面取得新突破。
（三）實施新安江流域山水林田湖草系統保護治理
1. 強化水源涵養和生態建設。黃山市深入實施千萬畝森林增長工程和林業增綠增效行動，累計建成生態公益林535萬畝，退耕還林 107萬畝，森林覆蓋率達82.9%，被授予“國家森林城市”稱號。下游淳安縣嚴格源頭生態保護，開展封山育林，加大植樹造林力度，森林覆蓋率達到87.3%，名列浙江省第一。
2. 強化農業面源污染防治。在種植業污染防治上，黃山市大力推廣生物農藥和低毒、低殘留農藥，在全省率先建成農藥集中配送體系，建成455個農藥配送網點，建立有機肥替代化肥減量示范區67個。在網箱養殖污染治理上，黃山市在新安江干流及水質敏感區域拆除網箱6300多只，并建立漁民直補、轉產扶持、就業培訓等退養后續扶持機制，一批批漁民“洗腳上岸”，做到“退得下、穩得住”；下游淳安縣投入近6億元，除保留300畝老口魚種和200畝科研漁業網箱外，全縣1053戶、2728.42 畝網箱全部退出上岸。
3. 強化工業點源污染治理。根據流域水質目標和主體功能區規劃要求，黃山市建立水資源、水環境承載能力監測評價體系，累計關停淘汰污染企業220多家，整體搬遷工業企業90多家，拒絕污染項目192個，優化升級項目 510多個；下游淳安縣制定了嚴于國家環境質量標準的千島湖標準，10年來否決了投資近 300億元的項目，推動產業轉型升級。
4. 強化城鄉垃圾污水治理。黃山市結合美麗鄉村建設和推進農村“三大革命”，大力推進農村改水改廁工作，中心村平均改廁率達80%以上，農村衛生廁所普及率90%以上。以農村垃圾、污水PPP項目為抓手，因地制宜、分類推進農村環境綜合整治，同時配套的資源循環利用基地已完成前期工作，投資4億多元的垃圾焚燒發電項目已投入運行。下游淳安縣投入資金11.4億元，戶均投資1萬元，實施423個村、19個集鎮的農村治污工程，建成污水管網2991公里，污水處理終端1863套，農戶納管率由2013年的30.9%提高到目前的85%。
（四）創新流域保護治理體制機制
1. 轉變發展理念。安徽省把新安江綜合治理作為生態強省建設的“一號工程”，建立了由省委、省政府領導主抓、各有關部門參與的工作機制，加強同浙江省的會商對接，統籌協調和推進試點工作。對黃山的考核指標調整至側重于生態保護，引導地方黨委政府科學發展。浙江淳安縣在對鄉鎮部門業績考核體系中，建立了以千島湖生態保護為核心的考核導向機制，突出生態保護、生態經濟指標設置，其中兩項生態指標比重約占總分的70%。
2. 加強組織領導。安徽省成立了省新安江流域生態保護補償機制領導小組，黃山市成立了由市委書記和市長擔任組長的新安江流域綜合治理領導組和生態保護補償機制試點工作領導小組，專門在市、縣兩級財政設立新安江流域生態建設保護局，負責新安江流域水環境保護的日常工作，建立并完善與環保、水利、農業等部門相互協調的運行機制，累計出臺《關于加快新安江流域綜合治理的決定》等70多項政策文件。
3. 強化區域聯動。上下游通過建立跨省污染防治區域聯動機制，統籌推進全流域聯防聯控，水環境保護合力逐漸形成。皖浙兩省通過補償協議進一步明確了各自的責任和義務，建立了“環境責任協議制度”，堅持上下游定期協商，完善聯合監測、汛期聯合打撈、聯合執法、應急聯動等橫向聯動工作機制，共同治理跨界水環境污染，預防與處置跨界污染糾紛。
4. 完善管理制度。黃山市以生態保護補償為契機，加快健全流域生態文明建設法規體系，制定出臺了《黃山市促進美麗鄉村建設辦法》《新安江流域全面推廣生態美超市》等文件，加強督導實施力度，進一步健全流域管理體系。淳安縣委、縣政府專門出臺推進千島湖綜合保護工程、千島湖水環境管理辦法等200余項政策規定。
5. 推進全民參與。黃山市把新安江生態建設與民生工程有機結合，推行村級保潔和河面打撈社會化管理，優先聘請貧困和困難戶作為保潔員。健全市、縣、鄉三級志愿保護機制，組織黨員干部、工青婦、民兵預備役和廣大市民成立76支專門志愿者隊伍，圍繞政策宣講、清理河道垃圾、送生態保護文藝下鄉、環保教育、生態科普等志愿服務活動，影響、帶動全體市民融入生態文明建設。
（五）深入推動新安江流域綠色發展
1. 綠色規劃引領。堅持把科學規劃作為高水平推進治理的重要支撐，上游地區深入貫徹落實《安徽省新安江流域水資源與生態環境保護綜合實施方案》，編制《黃山市新安江生態經濟示范區規劃》，支撐省級層面的《安徽省新安江生態經濟示范區規劃》，積極對接杭州都市圈，進一步形成優勢互補、互利共贏格局，推進流域上下游的一體化保護和發展。
2. 優化產業結構。黃山市為發揮試點資金的放大效益，與社會資本共同設立新安江綠色發展基金，并爭取1億美元亞行貸款項目支持，努力把生態、資源優勢轉化為經濟、產業優勢。著力做好“茶”文章，推進茶葉種植生態化、加工清潔化改造，茶葉產值34.28億元；著力做活“水”文章，山泉流水養魚產業綜合產值達4億元，市場價格比普通魚平均高出3倍，實現了“草魚變金魚”，探索了山區精準脫貧的新路子，同時培育六股尖山泉水等一批項目。
3. 轉變生活方式。黃山市大力倡導節約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式，推動形成全社會共同參與的良好風尚。新安江流域全面推廣“生態美超市”，打造“垃圾兌換超市”升級版和拓展版，目前已設立142家，村民帶著20個塑料瓶可以兌換一包鹽，一紙杯煙蒂可兌換一瓶醬油，村民不再亂扔垃圾，環境更加清潔。
新安江流域補償試點持續不斷、壓茬推進、久久為功，生態、經濟、社會效益日益顯現。
1. 保育了新安江流域的綠水青山。新安江流域總體水質為優并穩定向好，跨省界斷面水質連年達到考核要求，保持地表水二類標準，每年向千島湖輸送60多億立方米潔凈水，千島湖水質同步改善，下游千島湖富營養化趨勢得到扭轉。林地、草地等生態系統面積逐年增加，生態系統構成比例更加合理，自然生態景觀在流域占比達85%以上。淳安縣先后被列為首批國家級生態保護與建設示范區，被命名為國家級生態縣，榮膺“全球綠色城市”，千島湖列為首批五個“中國好水”水源地之一。
2. 推動了新安江綠水青山向金山銀山轉化。生態環境好了，產業興起來了，有機茶、泉水魚、鄉村生態旅游，一大批全國叫得響的綠色品牌在黃山誕生，好山好水成為老百姓的“搖錢樹”“聚寶盆”，生態優勢變成經濟優勢。生態保護補償試點不僅推動了全流域生態文明建設，而且以生態保護補償為契機，探索了綠水青山向金山銀山轉化的有效路徑，實現了生態效益和經濟效益同步提升。
3.提供了上下游互利共贏的“新安江模式”。跨省流域生態保護補償機制為促進流域上下游經濟社會協調發展開拓了全新路徑，在新安江流域生態保護補償的試點基礎上，桂粵九洲江、閩粵汀江—韓江、冀津引灤入津、贛粵東江、冀京潮白河以及省份眾多、利益關系復雜的長江流域等橫向生態保護補償機制紛紛建立起來，為全國橫向生態保護補償實踐提供了良好的示范和經驗。
三、經驗啟示
（一）正確的思想理念是試點成功的先決條件
試點工作開始因為上下游觀念理念上分歧較大難以推進，習近平同志關于千島湖的重要批示精神為試點工作指明了方向。兩部門堅決貫徹黨中央、國務院部署要求，進一步加大工作協調力度，推動上下游地區不斷統一思想認識，促進發展理念轉變，皖浙兩省深刻認識到生態優先的重要性，必須采取行動加快扭轉水質惡化的趨勢，并就補償機制的重要內容達成共識。從新安江試點過程看，正是由于上下游地區觀念理念徹底轉變，用正確的觀念理念指導生態補償機制建設，扎扎實實開展保護治理工作，試點工作才不斷取得成效，充分體現了正確觀念理念在指導實際行動中的根本性作用。
（二）完善的生態保護補償機制是實現綠水青山變成金山銀山的有效途徑
新安江補償試點實現了流域上下游發展與保護的協調，充分表明保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。在流域水環境質量保持為優并持續向好的同時，黃山市經濟社會也得到了長足的發展，生態產業化、產業生態化特征日益明顯，以生態旅游業為主導、戰略性新興產業和現代服務業為支撐、精致農業為基礎的綠色產業體系基本形成，服務業增加值占比居全省首位，綠色食品、汽車電子、綠色軟包裝、新材料等產業加快發展，使綠水青山的自然財富、生態財富變成社會財富、經濟財富，更好地造福人民群眾。2018年皖浙兩省新簽署的補償協議提出，要推進杭州市與黃山市在園區、產業、人才、文化、旅游、論壇等方面加強多元合作，推動全流域一體化發展和保護，黃山市將全面融入杭州都市圈，“綠水青山”與“金山銀山”將在更高的水平上實現有機統一。
（三）科學的中央與地方財政事權和支出責任劃分是流域保護治理的有力保障
黨的十八屆三中全會明確提出建立事權和支出責任相適應的制度、適度加強中央事權和支出責任的要求，財政部會同有關部門積極推進生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案。《中華人民共和國水污染防治法》規定：“地方各級人民政府對本行政區域的水環境質量負責”。對于生態效益外溢性強、維系區域生態環境安全具有重要意義的跨省界水體，將其保護治理作為中央和地方政府的共同事權較為適宜。千島湖及上游新安江流域事關整個長三角地區的生態安全，戰略地位舉足輕重，一方面地方政府對轄區內的水環境質量負責，另一方面中央從國家層面予以指導和支持，尤其是兩部門牽頭協調，開展頂層設計，統籌構建流域生態保護補償政策框架，為流域保護治理提供了強有力的政策保障。試點表明，按照“新安江模式”，有利于提高流域保護治理效率，試點為生態環境領域的財政事權劃分改革提供了生動案例、有力借鑒。
（四）有效的社會監督是試點順利實施的重要手段
新安江生態保護補償試點堅持增進生態環境質量改善這個最普惠的民生福祉，充分彰顯習近平生態文明思想的基本民生觀。以提供優良生態環境、促進群眾增收致富為出發點，黃山市通過政府門戶網站信息平臺、微信公眾平臺等方式，實施補償試點信息公開，及時公布試點工作動態；通過開展新安江流域生態保護征求意見活動，請社會各界積極建言獻策，參與到環境保護的決策中來；通過各種宣傳活動，開展公眾教育，以村規民約等形式引導公眾轉變生產、生活方式，進一步提高公眾環保意識，切實減少農業農村面源污染。新安江生態保護補償試點的成功，充分證明了執行黨的群眾路線、構建社會監督的重要性。
（本案例選自《貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想在改革發展穩定中攻堅克難案例·生態文明建設》，黨建讀物出版社2019年7月版，第353—366頁）
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